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鄧麗:通過法域融合完善國家監護制度
2019年06月26日 10:41 來源:中國社會科學網-中國社會科學報 作者:鄧麗 字號

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  當前,國家監護機制在我國未成年人保護工作中的運用呈明顯增長態勢:一是民政部門申請撤銷監護人資格案件增多,國家監督、干預乃至必要時依法替代家庭監護漸成社會共識;二是民間收養的風險與弊端凸顯,國家迫于突發情勢接手被私自收養兒童的案例時有發生。

  越是更多作為,越應依法作為。在法治建設中,國家監護不僅需要更加宏大的視野和積極的作為,還需要更加成熟的運作模式和規范的制度體系。《民法總則》雖已建立初步的國家監護框架,卻仍不足以應對這一領域久已存在的定性不清、路徑不明、資源不足、機制不暢等現實問題。未來可通過社會法范疇的《未成年人保護法》,將已納入民事監護體系的國家監護予以細化,全面規范國家監護的啟動及實施機制,通過多法域的融合構建系統完善的國家監護制度,提升我國未成年人保護法治水準。

  國家監護的民法基礎

  1986年《民法通則》規定人民法院可根據有關主體的申請撤銷監護人的資格,民政部門可在民事監護主體匱乏時替代履行監護職責,但并未明確申請撤銷監護人資格的主體,導致國家監護職能難以落地。當國家監督虛置,民事監護就可能失靈甚至濫用。某社會組織通過媒體報道收集到2008—2013年697例虐童案例,施暴者為親生父母的占比74.75%,其中不乏惡性極端個案。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部于2014年末聯合發布《關于依法處理監護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》,規定監護人嚴重侵害未成年人權益情形下撤銷監護人資格的處置規程。2015年,江蘇省徐州市出現首例民政部門申請撤銷監護人資格案,檢察機關、民政機關、人民法院等各司其職、銜接有序,充分體現出國家機關共同履行國家監護職責的能力和擔當。

  2017年公布的《民法總則》吸納有關制度與實踐經驗,將民政機關承擔監護職能的順位提前至機構監護首位,并明確由民政機關承擔申請撤銷監護人資格的兜底職能。此外,得益于此次立法對監護制度本身的充實,國家監護的設立、職責和終止等通過準用民事監護規則形成初步的規范體系,但國家監護具有不同于民事監護的制度使命和內在特點,亟待針對諸多現實問題提出系統的解決方案和規范體系。

  定性有待明確 機制急需暢通

  在我國,國家監護的概念引起廣泛關注始于《中國兒童發展綱要(2011—2020)》,該文件明確要求“逐步建立以家庭監護為主體,以社區、學校等有關單位和人員監督為保障,以國家監護為補充的監護制度”。但《民法通則》和《民法總則》并未采用“國家監護”的表述,而《未成年人保護法》將民政部門對流浪乞討等生活無著未成年人實施的救助歸于“臨時監護責任”,有所指向但又隱而不彰。由于缺乏明確的法律界定,國家監護與面向留守兒童的關愛保護、針對流浪兒童的救助等未成年人保護工作之間的關系模糊不清,兩者之間缺乏有效銜接和有機融合。針對孤兒的國家監護僅限于民政部門的工作范疇,撤銷父母監護權案件在確立民政機關監護權之后即淡出公眾視野。這既不利于實現未成年人最佳利益,也不利于評估和完善未成年人保護體系。

  實踐中,針對孤兒的國家監護在覆蓋范圍和照護水準方面都還存在缺口。根據民政部發布的《2017年社會服務發展統計公報》,截至2017年底,全國共有孤兒41萬人,包括集中供養孤兒8.6萬人,社會散居孤兒32.4萬人。其中,集中供養孤兒是明確納入國家監護的群體,但公辦福利機構的供養能力明顯不足且供養水平有限,無法滿足殘疾兒童等特殊群體的營養康復及醫療需求。社會散居孤兒則有相當一部分屬于脫離國家視野、法律關系和法律責任均不明晰的私自收養,存在忽視兒童權益甚至危及人身安全等重大風險。2013年,河南蘭考縣“愛心媽媽”袁厲害收留無家可歸兒童的處所發生火災,導致孩子死傷,即是慘痛的前車之鑒。

  此外,在傳統農業主導地區,經濟轉型中的實用主義和逐利趨向對家庭倫理構成強大沖擊,時有離婚當事人棄子女于街頭或庭審現場而不顧的事件。當地法院沒有渠道啟動對被棄兒童的公共照護機制,只得指派法官照顧兒童,直到說服其父母或近親屬領回兒童,對審判工作造成很大困擾。實際上,這種情形也應通過臨時干預機制納入國家監護范疇,由有關福利機構照管兒童。同時,通過法律手段懲戒和教育相關親權主體,確保親權主體以應有的注意義務照護兒童。總之,當前國家監護領域仍存在資源不足、機制不暢等突出問題。一是納入國家監護的兒童尚未獲得足夠的照護、養育及醫療資源,同時國家監護的需求與供給之間也存在很大的缺口;二是對親權不力的即時性國家干預機制尚未建立,導致國家監護的進入渠道不暢,同時通過收養、寄養等分流和減輕國家監護負荷的成效不大。由于當前法律收養門檻過高,近兩年來全國辦理的家庭收養登記穩定在1.9萬件左右(包括涉外收養),大量孤兒無法重歸家庭環境。

  明確國家監護的內涵和外延

  國家監護既是監護關系構建中的一環,又是國家履行未成年人社會救助的體現,因此成為民法規范和社會法規范的交會點。以民法規范為基礎,未來國家監護制度應著力在社會法范疇實現突破與發展。兒童是國家和社會的未來,國家對兒童權益保障負有全局責任和兜底責任。現代國家在兒童監護事項上的介入主要分為兩種形式:其一,監護監督,即監督、約束監護行為使之合乎法律規范和被監護人利益。其二,直接監護,即由國家的代表機構直接擔任監護人,保護被監護人的人身和財產利益。廣義的國家監護包括國家機關實施的監護監督和直接監護,狹義的國家監護僅指直接監護,法律規范應區分這兩種不同的監護職能。在外延上,依法撤銷父母及其他監護人的監護資格而由民政部門替代監護、民政部門在社會救助中實施的“臨時監護”以及民政部門下設兒童福利機構對脫離監護之未成年人的“收留撫養”,均屬于國家監護范疇。

  應確立兒童利益最大、家庭場域優先的國家監護原則。“兒童最大利益”是1989年《兒童權利公約》(以下簡稱《公約》)的四項核心原則之一。家庭關系被視為維護兒童身份的重大要素,《公約》要求,“如有兒童被非法剝奪其身份方面的部分或全部要素,締約國應提供適當協助和保護,以便迅速重新確立其身份”。為實現兒童最大利益,國家監護的程序設計應有利于盡量、盡快促成兒童回歸家庭環境。在啟動環節,撤銷父母等主體的監護權并將其與兒童隔離僅在符合兒童最大利益時方可采用。在實施環節,妥善安置兒童的同時,應采取多種措施對失職或犯罪的監護主體進行疏導、矯治和訓誡,條件具備時可酌情恢復其監護權。在后續環節,要積極通過寄養、收養等機制為有需要的兒童尋得適宜的新的家庭環境。當前正是編纂民法典分編的關鍵時點,改革收養法律制度,降低收養門檻的同時加強監督規范,從而最大程度促進兒童福祉,乃是勢所必然。

  建構國家監護模式

  履行國家監護職能需要國家內部實現機構協作,充分發揮“國家”這一抽象主體在資源占有和人員調配上的集合優勢。根據我國《民法總則》和《未成年人保護法》的規定,除民政部門承擔主要的國家監護職責外,中央和省一級政府負有組織協調職責,各級國家機關都在其職責范圍內承擔相應責任。未來立法應通過可操作、可追責性規范真正激活多方主體所負職責,確保國家監護機制可通過穩定的渠道迅速啟動,運行更加順暢、開放和有效。

  此外,履行國家監護職能還需借力社會組織、聚合社會資源。對兒童的身體照料、生活撫養、教育看護等,最終都需由個體工作人員來承擔。在這方面,借助和倚賴專業社會組織,已被證明是實施和優化國家監護的有力支持,如民政部與聯合國兒童基金會合作開展、眾多公益組織參與其中的中國兒童福利示范區項目。未來立法應進一步肯認、引導和拓展此類政社合作模式,在國家監護領域廣泛借力社會組織和志愿服務,實現國家與社會在現代性背景下的深度融合。

  (作者單位:中國社會科學院法學研究所)

作者簡介

姓名:鄧麗 工作單位:中國社會科學院法學研究所

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:孫志香)
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