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鄭和園:治理現代化導向下我國審計監督制度完善路徑探究 以《審計法》修訂為中心
2019年06月24日 10:12 來源:《山西師大學報:社會科學版》(臨汾)2018年第6期 作者:鄭和園 字號

內容摘要:

關鍵詞:

作者簡介:

   作者簡介:鄭和園,安徽大學法學院博士研究生。

  標題注釋:基金項目:安徽省高校人文社會科學重點研究基地項目(SK2018A0044);安徽大學廉政法治協同創新中心項目(ADLZFZ16YC09)。

  審計是國家治理的重要手段,審計監督是完善國家治理體系和治理能力現代化的重要途徑。我國《審計法》自2006年修訂以來,其在監督制約權力運行方面卓有成效,并逐漸進階為推進民主法治、加強反腐倡廉、維護國家安全等內容的治理手段,但隨著社會變遷及制度發展,其在管理體制及有效履行職責等方面的問題趨于嚴重。為矯正制度偏失,2017年黨的十九大報告在“健全黨和國家監督體系”部分明確指出“改革審計管理體制,完善統計體制”。這一重大方針政策為審計監督制度指明了新時代改革和法治的方向,表明當前審計監督制度面臨復雜矛盾與挑戰,應適時調適與革新以契合全面深化改革要求。在新時代中國特色社會主義思想形成的歷史背景下,我國審計監督制度應當以治理現代化為導向,向“審計獨立”“審計全覆蓋”等方略實質轉變,合理利用審計資源,達致監督功效。畢竟,國家治理資源稀缺性是國家審計活動得以存在的根本前提。本文以《審計法》的修訂為核心,綜合考察相關法律政策的影響及要求,從國家發展戰略的高度把握《審計法》改進的基本脈搏,提出治理現代化導向下我國審計監督制度的完善路徑。

  一、我國審計監督制度存在的主要問題及其原因分析

  當今中國,經濟社會問題愈發呈現交叉性、整合性及動態性特征,現行《審計法》已難以應對新問題及新趨向,其固有困境使審計監督制度的發展潛力及功能擴大化得不到真正發揮,導致運行中的價值混亂。總而言之,其主要之固有困境體現在以下五個方面:

  (一)審計監督制度對審計監督權之設定存在理論認知偏差

  現行《審計法》在審計權力來源上存在理論認知偏差、過于粗放的問題,導致審計獨立性缺失。虛置憲法委托的立法不作為和突破法律保留而致使法律專屬權損害都導致審計獨立性缺失。其一,《憲法》作為國家的根本大法,具有宏觀性、抽象性等特點,其所規定的調整事項屬于國家最根本的治理內容。《憲法》規定的公權力運行機制需要通過委托的方式將相關事項交給立法機關進行細化規定。就《憲法》第91條規定而言,該條文在技術上體現出委托立法之內涵,然而現行《審計法》總則部分并未明確審計機關獨立行使審計監督權的內容、形式及程度等。其二,審計署的諸多職權由《審計法實施條例》規定,實質上突破了法律保留原則,形成了由國務院規定最高審計機關“職責”的事實,這造成突破《憲法》規定的質疑,無疑不利于審計署獨立行使審計監督權,存在審計監督權履行程度受國務院影響的弊害。實踐層面看,盡管最高審計機關審計署的獨立性能夠得到足夠保證,但《審計法》之規定使審計機關作為行政機關內設機構的固有弊病在審計獨立性和審計全覆蓋背景下變得更加“不合時宜”,有與《憲法》規定相左之嫌,在當前制度設計的理論邏輯中無法獲得合法性證成。

  (二)審計監督制度的雙重領導體制難以保障審計獨立性

  基于特定歷史和社會背景,雙重領導體制有利于加強業務指導和政府工作部署,并在規范政府權力、實現反腐倡廉、促進良政善治等方面具備獨特理論話語。隨著制度定位、價值和范式轉變,獨立性缺失使其規制場域局限、發展空間受制等弊端愈發凸顯。其一,雙重領導體制在實踐中已徒具形式,并實質上加深了部門間權力博弈,有礙審計監督權行使。即“審計業務以上級領導機關領導為主”基本被架空,部門間復雜的權力博弈易導致審計效率下降,實踐中基本上都是地方政府決定審計機關負責人任免,向上級機關征求意見明顯流于形式。根據湖南省懷化市審計局工作人員介紹,在其對該地13個縣(市、區)基層審計機關調研時發現,62%的班子成員調整沒有事先征求上一級審計機關意見,雙重管理流于形式。改革雙重領導體制并非必然選擇,2006年修訂的《審計法》繼續延用雙重領導體制,但并未給予雙重領導體制具體的制度保障以發揮其應有效能,缺乏落實措施。其二,《審計法》規定審計機關的財政預算由同級人民政府予以保證,在雙重領導體制內,審計機關預算額度受制于地方政府部門,難以確保審計獨立性。根據最高審計機關國際組織的有關會議記錄,許多國家的審計機關都認為預算經費不足直接影響審計工作的推行及成效。此規定還會導致審計監督權行使狀況受制于地方經濟發展水平,直接影響審計整體效能的發揮。其三,雙重領導體制使得我國審計監督制度具有明顯的內部審計特征,其效能還受制于地方黨政領導對審計工作的重視與否。在針對學者、審計機關工作人員、人大工作人員專項調研中,77.8%的人認為雙重領導體制已經演變成以當地政府領導為主的“單一”領導體制。當地方政府與中央政府、地方各級部門之間發生利益沖突時,地方政府可能會權衡自身利益對審計結果進行干涉,從而導致審計真實性的問題。

  (三)審計監督制度的規制范圍過窄,難以實現審計全覆蓋

  現行審計監督制度之規制范圍能較好滿足簡單現代性時期的發展需求,卻很難走出邏輯自洽和實用性的雙重困境,過于僵化和邊界分明。其一,從我國《審計法》第二條規定的規制對象及范圍來看,其規制對象和范圍明顯難以達到“審計全覆蓋”要求,而“財政收支、財務收支”主要屬于公共資金之審計監督意涵,而作為核心的國有資產和國有資源在現有《審計法》中并沒有得到足夠重視和規范,使審計監督缺少足夠法律支撐。實質上,審計監督對象還應當包括各級人大、政協、企事業組織、各類社會團體,還包括使用公共資金、國有資產和國有資源的國有企業、混合企業等。其二,作為國家治理體系重要組成部門的公共政策,其制定、實施及終結效果需要通過審計開展監督。政策審計能夠促使相關政策得到更加合理有效落實,亦是對國家一系列方針政策促進經濟社會發展增速的效果監督。政策審計是貫徹落實審計全覆蓋的應有內容,是促進政策措施優化的基本手段。但我國現行《審計法》并無相關規定,做出相關規定迫在眉睫。其三,政府責任審計并未給予行政體制改革提供足夠的理論和實踐支撐,審計監督在相關經濟領域缺乏嘗試。例如,環境審計、經濟安全審計并沒有在各地真正得到有效落實。因此,《審計法》的規制范圍明顯不利于審計監督的實施。

  (四)審計監督制度難以保障績效審計的有效開展

  當前,由于我國政府管理體系和政府工作人員自身存在諸多問題,政府管理效率并未得到有效提高,而政府管理效率又會直接影響經濟社會發展。對于一個有效率的政府來說,只要經濟社會有需要,它就必須及時作出回應,并為經濟社會發展提供高效優質的服務——這也是對政府最基本的要求。績效審計作為改進政府部門績效的新理念和新方法,如今已在許多國家得到落實。績效審計是指審計機關運用科學的方法、標準和程度,對政府機關的業績、成就和實際工作做出盡可能準確的評價,以此提高和改善被審計機關的績效。2008年審計署制定的《審計署2008至2012年審計工作發展規劃》提出:“強調在注重真實性、合法性審計的同時,全面推進績效審計。”隨后國家和中央政府部門頒布的多部規范性文件也都提出開展績效審計要求。績效審計有利于被審計機關和人員更加公平地實施政府管理,具有促進政府管理的“合法性”向“合法性+合理性”轉變的制度價值。此外,績效審計還有利于公共資金、國有資產和國有資源向更加可持續發展的方向轉變,進而改進政府治理模式。現行《審計法》僅對績效審計做了原則性規定,對其審計范圍、標準、方法和程度等內容付之闕如,影響了審計機關職權開展和國家政策方針之實施。盡管2010年修訂的《審計法實施條例》第五條第二款有所規定,但仍然需要《審計法》對績效審計相關內容進行進一步釋明。

  (五)審計監督制度中審計相關人員的責任制度缺失

  法律責任的設立有利于法律義務的履行,在審計監督制度中針對相關主體之義務規范設置法律責任,有利于權責平衡及制度落實。一般而言,被審計機關及其主管人員和主要責任人員是《審計法》及其他相關法律法規約束的主要責任主體。其一,現行《審計法》存在審計責任主體缺失的問題,從《審計法》第六章規定的內容來看,主要是被審計機關及其主管人員和主要責任人員的責任,而對審計機關及其主管人員和審計人員的規定較少。實際上,審計機關及其主管人員和審計人員是有效行使審計監督權的主體,如果缺少嚴格的責任約束,則難以保障其審查的合法性、全面性及效率性。審計機關及其主管人員和審計人員必須對其實施的違法審計行為承擔責任。現行《審計法》規定了審計機關的諸多職權,但是對其具體職責卻規定過少,并未體現權責一致或權責平衡的法律理念。其二,在追究相關單位和人員責任方面,責任的懲罰功能將發揮主導地位,現行《審計法》包括諸多禁止性規范及義務性規范,但很多規范并沒有相應違法后果,出現《審計法》實施無力之感。責任條款和違法后果之間呈現相當的功能互補性和不可替代性,僅僅只是依靠宣導性的法律條文是不可能真正發揮法律制度的約束功能的。《審計法》存在大量的義務性規范,但是只規定了行為模式而沒有具體的法律后果,導致《審計法》的實施效果大打折扣。其三,實踐中委托審計的情況越來越普遍,審計機關將不涉及國家秘密的審計事項委托給社會中介組織,同時也會聘請專業技術人員參與審計。受委托的單位和人員如果違反審計法律法規,致使相關主體正當權益受到損害的,應當承擔侵權責任。

  此外,現行《審計法》的滯后性使其與相關法律法規存在銜接問題。《審計法》自2006年修訂至今,我國現有法律制度和政策體系的演變使得《審計法》與其他法律法規在諸多方面存在沖突,導致審計監督權運行障礙,需要適時做出修訂,以實現其與相關法律法規之銜接。

  綜上,隨著新時代中國特色社會主義思想的萌芽與實踐,國家治理體系和治理能力現代化發展對審計監督制度提出了更高要求,現行《審計法》部分內容已不能適應當前及今后國家審計工作要求,亟需修訂以化解《審計法》內部沖突以及與相關法律法規的沖突。

  二、我國審計監督制度完善的依據及革新方向

  (一)法理層面

  《審計法》的核心是圍繞審計監督權而展開,審計監督權是行政權力的重要組成部分,依據公共受托責任理論而產生。審計權具有法定性、獨立性、綜合性和制衡性等屬性。因此,審計監督制度完善應當實現以下制度狀態:其一,依法行使審計監督權,審計監督權的權力主體、權利客體和權利范圍等構成因素均是由法律規定,其審計標準、表現形式等構成應當依照法律規定產生;其二,審計監督權是公權力對公權力的監督,必須保障其在權力體系內的職能、組織、人員上的獨立性,不能成為其他部門的附屬權力,不受利益所掣肘,獨立性是審計監督制度的靈魂;其三,審計監督權是國家經濟社會運行的一個免疫系統,包含“防護、清除、修補”等功能,并且能夠通過發現帶有普遍性和傾向性的問題從宏觀上為我國制度改革提供依據;其四,審計監督職能能夠避免公權力的濫用,減少財政財務收支的肆意妄為,推動法治政府建設。權力控制論認為,審計監督的本質是一種權力制約工具,國家審計事實上是立法權與行政權之間相互制衡的手段和機制。審計監督效果一定程度上需要通過立法不斷完善權力行使過程,實現權力控制,并提供審計的依據和標準,《審計法》不斷適應經濟社會發展而修改是權力制約之因應。此即國家審計監督作為國家監督體系之基礎和有機組成部分的內在邏輯。因此,完善審計監督制度應當重點保障審計監督權的獨立行使,使其有效實現權力監督權力,進而促進法治政府建設。

  (二)政策層面

  近年來,完善審計監督制度的相關政策文件大量出臺,并將審計監督制度的體系定位予以提高,對審計在國家治理體系中的作用愈發重視。此點在國家重大方針政策中屢次提出。2014年國務院出臺的《國務院關于加強審計工作的意見》,明確提出政策審計和審計全覆蓋的兩個關鍵性命題;2014年,黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“完善審計制度,保障依法獨立行使審計監督權”;2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發的《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》確立,到2020年,基本形成與國家治理體系和治理能力現代化相適應的審計監督機制。2018年黨的十九大報告中“健全黨和國家監督體系”部分指出:“改革審計管理體制,完善統計體制。”因此,從這一系列國家重大方針政策所確定的改革任務來看,我國要進一步發揮審計促進國家決策部署落實的保障作用,需要通過《審計法》等審計法律制度實現審計監督制度對國家經濟社會發展的推動作用。

  (三)實踐層面

  當前,國內關于審計監督制度完善的研究頗多,諸多制度實踐亦能夠為我國完善《審計法》提供重要的參考依據,對我國《審計法》的法治化進程大有裨益,亦豐富了我國審計法治化的理論基礎及實踐邏輯。實踐中,我國《審計法》越來越難以發揮其監督功能,難以跟上治理現代化發展的步伐。歸納我國審計理論研究及地方實踐改革經驗,推動《審計法》修訂和完善的主要實踐依據在于:其一,提高審計獨立性的需要。實踐中,需要通過體制機制的構建,來加強對審計機關自身效能的提升和對審計對象的監督。其二,實現審計全覆蓋的需要。即按照國家全面深化改革等戰略布局的協調推進之需,審計機關依法履行審計職能,公平公正行使職權,實現同責同審,最終實現審計全覆蓋。其三,強化審計專業化需求。提高審計人員的專業化能力及審計職業化水平,從職業隊伍建設、業務規范、獎懲機制、責任機制等構件來保證審計監督制度實施。

  申言之,在充分總結理論研究和實踐經驗的基礎上,及時推動《審計法》的修訂和完善,同時健全審計相關配套制度,使《審計法》的修訂與完善能夠順應我國審計體制機制發展的深刻變革。

  三、完善我國審計監督制度的實現路徑

  審計實質上是國家依法用權力監督制約權力的行為,其本質是國家治理這個大系統中一個內生的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統”。基于上文對審計監督制度現狀及立法缺陷的深度剖析,總體上,我國需盡快完善審計監督制度。此前,學界和實務部門廣為認可的改革方案是將“行政型審計體制”改為“立法型審計體制”,通過修訂2004年修正的《憲法》第91條進行根本上的體制轉變。無疑,立法型審計體制具有諸多優勢,能夠較快較好發揮審計監督價值。然而,我國當前并不具備將“行政型審計體制”立刻改為“立法型審計體制”的制度現實。2018年3月發布的《憲法》修正案對審計監督制度并未做出改變即是驗證。這一事實表明,我國“行政型審計體制”將在未來較長一段時間內保持穩定,要使現有審計監督制度滿足經濟社會發展的要求,通過修訂《審計法》及其相關配套制度無疑是當務之急和必要選擇。《審計法》的修訂應重視審計監督權的法律定位,確保《審計法》的可操作性和明確性,由于《審計法》的修訂是一個系統復雜并需要進行深刻論證的重要立法工程,本文提出如下三方面的實現路徑。

  (一)明確審計監督權的法律定位,增強審計獨立性制度構建

  審計監督權與國家治理存在內在聯系,審計監督權是國家治理的手段及重要保障之一。一方面,審計監督制度完善應當以推進國家治理體系和治理能力現代化為目標,圍繞國家治理的各項任務,在更大領域、更高層次范圍內發揮制度價值,其參與國家治理的廣度和深度,是衡量國家審計基石作用的標準和尺度;另一方面,使審計監督權在國家治理體系中發揮真正的保障作用,服務于國家治理體系,對國家治理體系中的主體展開監督和制約,揭露違法犯罪實施,提出完善和改革措施,推動國家各項政策和決策部署有效實施,實現國家治理中的權力均衡。在審計監督制度完善中,應當通過修訂《審計法》明確審計監督權定位,規定國家審計機關是國家治理體系中專司監督工作的職能部門。審計監督權是國家治理的基石和重要保障,在《審計法》總則中增加“促進國家治理體系和治理能力的現代化”的內容。

  獨立性是審計監督制度的本質特征,《憲法》已經為審計獨立性確立了關鍵的法理基礎。審計獨立性所具有的權威性、客觀性價值,對完善《審計法》意義重大。因此,《審計法》修訂的首要任務是提升審計獨立性,以更好地發揮其監督價值,并提高審計機關治理現代化水平。2015年《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》在其出臺時即指出“為保障審計機關依法獨立行使審計監督權”的根本目的,相較于《審計法》第五條更加強調審計獨立性。有學者以2003~2012年我國地市級審計機關為研究樣本,得出2006年和2010年地級市審計機關負責人向上級機關征求行為及意見顯著提高了地方審計機關審計質量。鑒于我國《憲法》在2018年憲法修正案中并未改變“行政型審計體制”,因此在行政型審計監督制度之下,以穩健的制度改革提升其獨立性成為必然。應當將相關重大方針政策中提出的有益改革措施在《審計法》修訂中予以吸收,相應地修訂《審計法》中第8條、第9條、第11條、第17條等內容。強化上級審計機關的領導作用,同時進行省級以下地方審計機關人財物管理改革,通過立法確立審計人員預算獨立、行使權力獨立和審計結果不受干涉等方面內容,實質性地全面提高國家審計監督制度的獨立性和權威性,從而充分發揮國家審計參與完善國家治理的作用。

  (二)擴大審計監督制度之規制范圍,增強審計監督職業化水平

  現行《審計法》主要是針對公共資金進行審計監督,按照《關于實行審計全覆蓋的實施意見》的政策要求,還應當對國有資產、國有資源、領導干部履行經濟責任情況等進行審查,并加強審計資源統籌整合、創新審計技術方法等。審計全覆蓋包括對公共資金、國有資產、國有資源所涉及的各類活動、職能、領域進行全方位監督,同時對其進行時間上的連續監督,包括事前監督、事中監督以及事后監督。基于此,《審計法》的修訂應當進行如下完善:在修改我國現行的《審計法》時,對第二條內容做修改,增加對“國有資產、國有資源”審計的內容,在“第三章審計機關職責”中增加對軍隊、各級黨委部門、各級共青團組織、各級婦聯組織、各民主黨派和非政府組織進行審計的相關條款。審計樣態應包括合規審計、績效審計和政策審計等。當然,對國家審計對象實行審計全覆蓋不是一蹴而就、一步到位的簡單行動,更不能簡單地將審計全覆蓋理解為擴大國家審計機關編制和增加國家審計人員權力范疇。

  職業化主要目的在于實現工作狀態的標準化、規范化和制度化,其涉及的內容有職業行為規范、職業素養和職業技能等。同時,職業化蘊含著對某一職業在教育背景、技能訓練、職務職責等方面進行體系化搭建。增強審計職業化水平就是要實現專業性與客觀性相統一、穩定性與效率性相統一、權威性與獨立性相統一,實現職業準部、職業保障,因此提升審計人員職業素養和職業技能。審計監督制度完善應當從審計職業準部制度、培訓制度、保障制度和道德制度上進行構建。具體到《審計法》具體內容之修訂,則為增加條文規定審計職業資格考試的要求,并出臺《國家統一法律職業資格考試實施辦法》進行細化規范。出臺審計職業資格考試制度實現職業準部,按照制度安排開展入職前教育培訓、在職繼續教育培訓、特定行業專門教育培訓等,提高薪資待遇等物質保障水平,構建合理的獎懲機制,加強其業務素質和職業道德素質。

  (三)強化審計監督制度之公開機制,強化與相關法律政策之協調

  諸多研究表明,國家審計效果的取得需要政府、審計機關和社會各界的共同努力。而各界努力的信息渠道是審計公開。審計公開是指審計權運行過程中對審計相對人和社會公眾公開,包括審計相關的計劃、預算、流程和結果等。審計公開是行政公開原則的具體要求,是現代化法治國家保障公民權益的具體舉措,對推進依法行政和治理現代化轉向具有重要意義。審計權行使行為除了依法予以保密的應當一律公開,影響到行政相對人權利義務的審計行為,其審計標準、實施條件、審計程序等內容應依法公布,供行政相對人依法查閱、復制。有課題組問卷調查結果顯示,90%的人認為推行審計公開需要完善審計公開的法律法規制度。當前,最為重要的是《審計法》保障審計公開機制的確立。一方面,《審計法》應當明確“公開為原則、不公開為例外”的基本原則,除涉及國家秘密和被審計對象的商業秘密外,審計結果都應當公開;另一方面,《審計法》還應當對審計結果公開的內容類型作出規定,以確保公眾能夠獲得完整的審計結果信息。重點內容包括被審計機關的基本情況、審計機關對被審計機關做出的審計評價、被審計機關存在的問題、審計機關提出的處理意見和建議、被審計機關的整改狀況等。同時,對公開的時間和形式亦需作出規定。

  《審計法》自2006年修訂至今,諸多相關法律法規已經作出修訂,《審計法》需要作出相應協調性革新。例如,在國家監察體制改革的背景下,審計機關和監察機關在反腐敗的職能上具有重合性,審計全覆蓋的部分內容應當進行調整。審計監督制度完善過程中,應當對審計監督權和其他權力關系進行梳理,實現權力優化配置,實現權責相匹配。當前,《審計法》對審計監督權規定過于保守,如對調查權的行使設置了過多的前提條件,應當予以完善。

  審計監督制度是促進依法治國的重要保障,應當具備適用的精確性、視野的廣闊性、邏輯的自洽性及事項的專業性,躍遷為國家治理現代化的“踐行者”。圍繞審計如何實現治理體系和治理能力現代化的動因,審計監督制度的職權邏輯、制度架構及保障措施都需要進行調整和完善,實現分權與集權、權力制衡等目標,提高國家治理效率和有效性。與此同時,《審計法》的修訂需要發揮其宏觀、中觀和微觀層面的規制及引導作用,使審計監督制度成為我國改革體制機制、完善政策體系、防范行政風險的中堅力量。

作者簡介

姓名:鄭和園 工作單位:

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:孫志香)
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